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中國網/中國發展門戶網訊 能源是美國“霸權護持”的必爭領域。石油危機以來人形立牌，美國歷屆政府均高度重視謀劃能源戰略，先后尋求國家能源安全、能源獨立及能源主導，這些在確保能源供應和維護全球領導地位等方面發揮了重要作用。拜登政府能源政策既繼承奧巴馬政府時期的清潔能源路線，又對特朗普政府時期的能源政策進行了大幅調整。同時，受氣候治理、經濟發展、科技革命及地緣政治等復雜因素影響，美國能源戰略還呈現出明顯的時代特征和自身特點，將能源與氣候安全緊密關聯，作為國家最為優先的核心事項之一，內外并舉積極推行清潔能源革命，以實現對“碳中和”時代全球能源治理和技術創新的重新掌控。根據白宮發布的《美國國家創新路徑》報告，美國采取一系列舉措，從技術研發示范、產業制造部署、公私部門合作、組織改革等多個維度，全面推進構建清潔能源戰略政策體系。本文解構美國清潔能源戰略構建邏輯和實施路徑，以期為我國新時期能源革命與能源安全相關政策部署提供相關參考。
研究問題與研究框架
研究問題
目前學術界的研究主要集中在美國能源戰略的演變規律和發展動向，有學者對比梳理了不同階段美國能源政策的要點、變化和規律，闡述了拜登政府的能源主張、戰略特征、未來趨勢和主要影響，并提出了在中美博弈背景下我國的應對策略。已有研究較為全面地揭示了美國清潔能源戰略布局，并基本達成了共識。這些研究指出，該戰略體現出政黨博弈的偏向性和周期性規律，以及新階段實現“碳中和”的目標導向。然而，現有研究以介紹評述和案例剖析為主，多為節點性的零玖陽視覺散報道，專題性深入分析較少，且鮮有從政策變遷的動態視角討論美國推進清潔能源的戰略轉向、制度變化以及部署調整，對戰略布局規律刻畫尚不清晰。鑒于此，本文系統分析美國清潔能源政策體系的戰略邏輯和實施路徑等規律，為學術界和管理界提供相關參考。
研究框架
本文按照宏觀戰略—中觀架構—微觀結構的“3MS”分析思路，在文本內容分析的基礎上，結合政策范式理論，設計美國清潔能源戰略政策的研究框架。政策范式概念由彼得·霍爾提出，指一個由多個標準和理念組成的政策分析框架，用于描述政策制定過程中政策主體關于問題識別、目標設計、工具選擇等認知和知識，其理論主要用于研究政策變遷，對于感知、理解和應對當前復雜嚴峻的國際形勢具有重要的指導價值。根據政策范式理論，學術界通常認為政策范式由政策問題、目標、工具及治理機制等要素組成。一般來講，政策目標是為了解決實際問題并與政策問題緊密關聯，故本文選取政策目標、治理機制、政策工具三要素，從系統論整體視角建立宏觀—中觀—微觀的邏輯鏈條，深入解析美國清潔能源戰略政策體系（圖1）。
具體來看，在宏觀層面，梳理總結美國政府的戰略布局，厘清清潔能源政策方向、基本動向及主要目標等情況。在中觀層面，挖掘“政策設計—制定—奇藝果影像部署—保障”的作用機理，厘清美國清潔能源戰略的推進機制。在微觀層面，收集總體和細分領域各類相關政策，進一步從政策要點和特征中總結歸納出公共投入、資源配置、激勵機制等政策工具，以客觀反映美國清潔能源政策實施的具體路徑。
宏觀層面：美國清潔能源戰略整體布局
系統收集了2021年1月20日—2023年10月30日白宮公開的總統行政命包裝盒令、公告、聲明、會議講話、新聞報道等，以及美國能源部、交通運輸部、環境保護署、國防部、農業部等機構發布的能源與氣候相關政策，總結提煉當前政府政策戰略宏觀部署。
政策基調
通過語義挖掘、高頻詞識別和社會網絡分析，以關鍵詞為節點，美國能源政策可聚類為科技創新、供應鏈、基礎設施3個團體網絡。其中，科技創新主題包含清潔能源、清潔技術、基礎研究、科技創新、商業化、減排等關鍵詞，這與美國強調基于科學研究以解決能源與氣候問題的戰略導向相符。供應鏈主題包含供應鏈、先進制造、產業安全、清潔能源經攤位設計濟、競爭力、就業等關鍵詞，說明提升供應鏈韌性，尤其是重塑清潔能源供應鏈為美國當前戰略要點。拜登上臺以來，多次簽署關于確保強化供應鏈韌性、提高美國制造競爭力的行政命令，極大推動了全球清潔能源競賽。基礎設施主題包含電網、韌性、電網現代化、電池、充電設施、儲能、能源效率等關鍵詞，表明加快清潔能源基礎設施部署與改造是美國投資重點（圖2）。
總體來看，美國將能源與氣候問題視為施政的核心議題，清潔能源是調整最為明顯、預期最高以及中長期重點部署的戰略方向。表1列出部分清潔能源政策。
戰略調整主要方向
在語義基礎上，從政策演化規律進一步歸納美國清潔能源戰略部署的內在邏輯。一方面，拜登政府沿用民主黨的一貫主張，繼承和發展了奧巴馬政府時期以清潔能源為主的玖陽視覺政策路線，推行清潔能源優先戰略；另一方面，借鑒特朗普時期油氣政策手段，結合美國現階段發展困境，推進構建以美國為中心的本土化、近岸化、友岸化供應鏈體系，尤其在關鍵礦產、電池、儲能等領域。早在競選期間拜登便推出“清潔能源革命”的政治主張，目標推動前所未有的清潔能源技術和基礎設施投資，以實現2050年100%清潔能源經濟的目標。就任后，拜登相繼簽署一系列重大改革文件，將能源與氣候問題緊密關聯且一體化部署，其戰略動向主要如下：
將氣候問題上升至“國策”新高度，重塑全球氣候治理的領導地位。《關于應對國內外氣候危機的行政命令》提出“將氣候危機置于國家安全與外交的中心”，強調應對氣候變化的緊迫性和嚴峻性，確定了以氣候安全為核心的施政方向。
系統謀劃頂層設計，將清潔能源作為解決氣候全局性問題的核心。相繼出臺“2050年凈零排放戰略”“國家氣候戰略”“國家適應性戰略”等政策，明確氣候行動路線圖，制定2030年減排50%—52%、2035年實現電力部門零排放、2050年前凈零排放節點目標，以及近、中、遠期關鍵舉措，全面采取變革型行動部署低碳技術，從而向清潔能源經濟轉型。
把“綠色新政”作為應對氣候變化的總體框架，同步推進能源與氣候政策部署。近3年，美國先后頒活動佈置布《兩黨基礎設施法案》（以下簡稱“BIL”）《芯片和科學人形立牌法案》（以下簡稱“CHIPS”）《通貨膨脹削減法案》（以下簡稱“IRA”）等綜合性政策推動“投資美國”重大議程，在能源、國防、工業、交通、建筑、生態、農業等領域，垂直一體化實施全方位、多領域、跨展覽策劃部門的“綠色新政”，試圖扭轉在基礎設施、清潔能源等關鍵領域的落后地位，并主導重構國際能源與氣候新秩序。
戰略部署主要目標
全面布局推動清潔能源技術創新。確保在清潔能源技術、制造業和創新方面保持全球領先地位。聚焦支撐“碳中和”目標的顛覆性關鍵技術，敦促美國能源部、國防部等機構加強長周期技術研發投資，并適度開展超前研究。加快新興前沿技術的早期支持和示范，利用BIL、IRA法案持續提供大規模創新資金，激發創新主體活力為商業部署奠定基礎。通過政府購買、財政補貼、稅收支持及技術推廣等多元化舉措，加速清潔能源基礎設施、新興技術和高附加值產品的商業化部署。
著力構建自主彈性產業鏈供應鏈。以全政府方式構建美國主導的供應鏈。根據《關于美國供應鏈的行政命令》，白宮組織開展為期百日的供應鏈風險審查，成立“美國供應鏈中斷工作組”，制定重建生產和創新能力、提升產業鏈可持續性、加大政府采購和支持力度、強化國際貿易規則、加強盟友伙伴合作等一攬子舉措。對內，美國能源部首次發布《美國實現清潔能源轉型的供應鏈保障戰略》，評估提出11項能源關鍵技術供應鏈和2項交叉主題合計13項領域的62項行動建議，美國國防部發布《確保國防關鍵供應鏈安全》重點解決儲能和電池工業基礎脆弱性問題。對外，通過價值認同、友岸外包等形式拉攏盟友重塑美國主導的產業秩序，推動高端精益生產回流和低端制造轉移，并鼓動供應體系“去中國化”。
加快清潔能源基礎設施部署。面向100%清潔能源的新型基礎設施貫穿了美國戰略布局。自2021年以來，美國政府一直強調加快“新基建”進程，歷經多次磋商最終達成總額超過2萬億美元的基建計劃，作為拉動就業和經濟增長的突破口。其中，能源與氣候投資達到歷史新高，通過BIL、IRA法案分別將提供超過620億美元、3 690億美元，僅在2022年8月16日—2023年3月31日，美國規模儲能、太陽能和風能及制造啟動儀式工廠等新基建投資達1 500億美元，相當于2017年—2021年清潔電力投資總和。
綜上，從宏觀部署來看，美國將清潔能源戰略作為解決能源與氣候問題的核心，通過制定凈零排放路線圖和實施“綠色新政”，著力構建全球領先的研發創新體系、自主可控的產業鏈供應鏈、綠色低碳的新型能源基礎設施。
深入改革強化戰略決策制度
近年來，美國政府持續深入改包裝設計革能源與氣候治理機構，建立歷史最高規格的保障機制，并堅持以科學方法支撐國家戰略決策。
改組綜合治理專職機構。修復氣候領導機制，恢復內閣級總統氣候特使，負責領導氣候外交政策，正式納入國家安全委員會職責范圍。在美國聯邦政府國務院（Department of State）內設臨時組織——氣候變化支持辦公室，將氣候作為外交和國際合作的關鍵要素。任命國家氣候顧問，掌管國內氣候政策與實施。建立跨部門協調協商機制，成立“國家氣候特別行動工作組”，全面組織協調氣候政策的部署與實施。完善監督管理機制，設立“白宮氣候政策辦公室”，開展政策決策與評估。由此形成國內國外相結合、咨詢—決策—實施—監督全環節的管理體系。
完善科技決策組織結構。重組總統科學技術顧問委員會，將能源作為優先議題之廣告設計一。白宮科技政策辦公室（OSTP）成立專門的能源團VR虛擬實境隊，領導并協調推進能源供應鏈清潔、安全、可持續轉型。組建跨機構的“氣候創新工作組”“凈零變革者倡議工作組”，以評估指導變革性技術創新投資，研究確定優先創新事項，追蹤技術創新進展。
發揮戰略咨詢支撐作用。利用多層級戰略咨詢體系以保證公共政策的科學化、合理化，并作為政策研究、實施、執行、評估等全周期的重要因素。通過比對分析發現，美國總統令、法案及政策都充分借鑒了戰略咨詢的結果。除了內閣級的專家咨詢團隊，以及國家實驗室、大學、智庫等機構，美國還充分利用了各政府部門內設的咨詢機制。比如，美國能源部政策辦公室組織科技、政策及行業企業各類專家，發布咨詢報告，提出加速經濟全領域清潔電力安全和快速擴張的行動建議，以及清潔能源關鍵技術的商業化路徑。
縱包裝設計深推進優化科技創新組織
美國從技術生命周期全鏈條角度，對創新活動的管理架構進行大幅調整優化，旨在通過科技領先地位和源頭創新優勢繼續維持能源主導地位。
重組基礎研究管理機構。在美國能源部任命一位科學與創新副部長，管理多個能源應用辦公室和17個能源領域國家實驗室，對基礎研究、應用研究與開發活動的組織進行結構重組和資源集聚，繼續推動核心科學探索及創新任務，確保在基礎研究和技術研發方面的競爭優勢。
革新應用創新科研管理。新設立一位基礎設施專職副部長，專注于清潔能源創新方案的部署應用及基礎設施的升級改造，確保美國走在新興技術應用的前沿。一方面管理多個應用項目貸款辦公室，為技術部署提供多元化、可持續的創新資金。另一方面聚合力量組建4個新成立的清潔能源專項辦公室，作為BIL、IRA清潔能源投資的專職管理機構。其中，清潔能源示范辦公室主要示范推廣應對氣候挑戰所需的新興技術，填補美國能源部在推進凈零關鍵技術創新方面的職能缺位；電網部署辦公室主要執行“建設更好電網倡議”，促進電網和重要發電設施的現代化升級；州和社區能源項目辦公室的目標是加快清潔能源技術的全國部署，降低能源成本、創造高質量就業；制造和能源供應鏈辦公室旨在建設有彈性清潔制造的本土工業基礎。
探索多樣化組織模式。組建了一支實體化的清潔能源團隊，從美國能源部各相關辦公室的技術和政策專家中遴選骨干人員，推進應對氣候危機前沿技術的研發、示范和部署。通過技術轉型辦公室、先進能源研究計劃署（ARPA-E）的多種主題計劃，組織清潔能源技術從概念到應用開發的全周期研發創新。
構建全政府科研管理網絡。在以美國能源部為核心的基礎上，還建立多部門共同參與的“大外圍”創新網絡，如美國國防高級研究計劃局（DARPA）聚焦電池制造和關鍵原材料研究，美國商務部國家海洋和大氣管理局（NOAA）支持海上風能戰略，美國地質調查局（USGS）專注于戰略礦產，美國交通運輸部推動電動汽車和電池制造、回收等。
多措并舉營建公平轉型環境
美國把清潔能源作為緩解社會矛盾、解決就業等實際問題的重要切口，大力推動聯邦政府、機構、地方、企業及民眾廣泛參與。
加強公共部門與私營部門分工合作。明確提出發揮政府公務部門減排榜樣作用，到2030年實現100%無碳電力，其中清潔能源本土供應至少達到一半。根據白宮官方公布數據，“投資美國”議程帶動了企業在基礎設施和清潔能源方面的投資，私營部門宣布投入已超過6 100億美元（達到公共投資的2倍以上）大圖輸出。
創造就業，營造全社會參與的濃厚氛圍。通過“美國制造與就業計劃”，投資1 000億美元支持勞動力梯隊培育與權益保護；成立煤炭和電廠社區與經濟振興跨部門工作組，設立專項資助廢舊礦區的清潔化改造，確保為傳統礦區和能源地區的經濟振興及工人技能培訓提供保障。
推進環境正義，促使治理成果惠及弱勢群體。將環境正義作為優先事項，設立白宮環境正義辦公室，發起“Justice 40”倡議，確保至少40%的聯邦氣候政策投資流向歷史上處于不利地位和負擔過重的社區。成立首個全國性環境正義投資項目——“溫室氣體減排基金”，設立200億美元清潔能源“綠色廣告設計銀行”，啟動“全民太陽能”零排放技術行動計劃，為低收入和弱勢社區的技術項目提供資金資助。
綜上，美國采用了全政府、跨機構、全社會共同參與的模式，從戰略決策、組織優化、公平轉型3個方面，構建了邏輯清晰、作用緊密、相互交織的清潔能源舉國推進機制（圖3）。
數據來源：根據美國公開資料整理。其中，NSF指美國國家科學基金會，EERE指美國能源部可再生能源與能效辦公室，SC指美國能源部科學辦公室，FECM指美國能源部化石能源與碳管理辦公室，NE指美國能源部核能辦公室，AI指美國能源部人工智能辦公室，AMO指美國能源部先進制造辦公室，OCED指美國能源部清潔能源示范辦公室，LPO指美國能源部貸款項目計劃辦公室，OTT指美國能源部技術轉型辦公室，GDO指美國能源部電網部署辦公室，CESER指美國能源部網絡和能源安全及應急響應辦公室，SCEP指美國能源部州和社區能源項目辦公室，FEMP指美國能源部能源管理計劃辦公室，MESC指美國能源部制造和能源供應鏈辦公室
微觀層面：美國清潔能源戰略的實現路徑
美國將技術創新作為實現清潔能源轉型的核心路徑，采取歷史性大幅投資、跨機構協調和公私部門合力等形式，以及強化執行落實的態度，推動構建更經濟、更可靠和更清潔的能源系統。
研判提出關鍵技術問題和清單
面向國家宏觀戰略，從橫向比較國家競爭力、縱向評估關鍵技術重要性，不斷凝練挖掘戰略性、變革性、儲備性、支柱性多類科技問題。
圍繞清潔能源產業和技術供應安全，總結若干戰略必爭技術清單。啟用冷戰時期的《國防生產法》增強5種關鍵清潔技術研發和制造能力，《美國實現清潔能源轉型的供應鏈保障戰略》評估確定11項關鍵技術以及商業化競爭、網絡安全2項交叉主題，《2035關鍵原材料清單》確定13種戰略性原材料。白宮科技政策辦公室發布的《2024年關鍵和新興技術清單》，明確將清潔能源發電和儲能技術列入其中。
圍繞凈零排放核心技術，凝練凈零變革性技術清單。“凈零變革者倡議工作組廣告設計”評估提出電力、工業過程、交通、建筑、農業及碳去除六大領域的37項變革性技術清單。
圍繞能源結構轉型，研判提出具有高成長潛力的儲備性技術清單。如地熱能、直接空氣碳捕集、核聚變及多能流綜合能源系統等技術。
圍繞主要節點目標，梳理擴大清潔能源制造能力的支柱性、基礎性技術。包括太陽能、風能相關電機、器件、電網、輸配電等技術。
通過文本分析，梳理出以上4類共計38項關鍵技術清單（圖4），結合相關技術部署方向，可歸納為清潔制造、清潔能源與電力、脫碳三大跨領域技術群。其中不少技術具有多個屬性，如清潔氫能主題涉及戰略性策展、變革性、儲備性技術（圖4）。
規劃引領明確技術創新路線圖
近年來，美國密集發布多個能源細分技術的發展路線圖，尤其是氫能、海上風能、電池、關鍵礦產等戰略競爭領域。主要做法有以下5個方面。
系統梳理當前產業基礎現狀、障礙、技術挑戰及國際趨勢，由主管部門制定綜合性戰略，明確發展路線圖。《美國國家鋰電池藍圖2021—2023》提出了構建本土鋰電池供應鏈主要目標和關鍵行動，明確指出要擺脫對中國稀土等資源的依賴。
組織國家實驗室、大學、研究中心、產業聯盟等戰略力量，闡述關鍵技術的戰略價值，并提出相應的行動建議。國家能源技術實驗室研究發布《加速實現清潔經濟氫能未來——化石能源的作用》報告，提出加強氫能技術開發與生產應用相關建議。
明確技術創新關鍵領域及研發需求，制定研發示范及部署玖陽視覺具體舉措。《工業脫碳路線圖》提出5個碳密集型重點行業（鋼鐵、化工、食品、煉油和水泥）實現凈零排放的關鍵要點及研發和示范行動計劃。
重新定義創新價值鏈，進一步細化并延長技術創新鏈條。《國家清潔氫能戰略和路線圖》詳細制定制—儲—運—用全價玖陽視覺值鏈的近、中、長期時間任務表。
面向產業發展，研究提出了關鍵技術示范應用與商業化部署路徑。目前，美國針對清潔氫能、長時儲能、先進核能、碳管理、工業脫碳、虛擬電廠6個新興領域發布“商業化擴張路徑”報告，為公共和私營部門創新投資提供了決策指導。
需求導向推動價值鏈研發攻關
美國對科研攻關路徑進行改革創新，通過前沿技術探索、大規模示范、協同攻關、跨周參展期計劃、激勵項目等形式，推動研究、開發、示范和部署（RDD&D）全鏈布局。
推動顛覆性前沿技術探索。一方面擴大經費來源支持基礎研究，CHIPS撥款679億美元支持美國能源部“未來科舞臺背板學計劃”，IRA撥款15.5億美元資助國家實驗室重大科學基礎設施改造。另一方面設立多個新的顛覆性專項計劃支持預研研究，美國能源部設立“先進計算科學發現”項目支持利用人工智能、機器學習等新興技術開展復雜系統科學模擬研究，在ARPA-E設立SPARKS專項計劃加速高影響力、顛覆性技術創新范式變革，設立前沿技術基礎研究青年專項培育梯隊人才。
強化技術示范應用的持續規模化支持。其最為典型的舉措，就是奇藝果影像美國首次設立建制化長周期的清潔能源示范專項，包括：由OCED辦公室直接管理BIL撥付的215億美元大規模商業可行性研究資金，重點支持清潔氫能、長時儲能、先進核反應堆、碳管理、工業脫碳5個新興主題，以及礦區清潔轉型、弱勢地區能源獲取2個公平轉型項目；GDO辦公室負責管理BIL撥付的170億美元“電網現代化 TC:08designfollow
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